Kooperation vor Fusion – geteilte Verantwortung und gemeinsame Entwicklung

In Zeiten finanziell eingeschränkter Handlungsspielräume werden die Rufe nach Gemeindefusionen wieder lauter. Dabei wird gerne das Identitätskind mit dem Verwaltungsbad ausgeschüttet. Denn so zu tun, als wären Gemeinden nur Ansammlungen von Kanalanschlussgebühren und Kreisverkehren, verkennt den Wert der Identifikation. Es gibt einen anderen Weg, Dinge gemeinsam – und damit günstiger oder besser – umzusetzen, ohne gleich das eigene Wappen an den Nagel hängen zu müssen: Gelebte Kooperation. Doch wie sieht gelingende Gemeindekooperation eigentlich aus?

Österreich ist ein Land der Klein- und Kleinstgemeinden. Hier kennt man sich, hier entscheidet man auf kurzem Wege. Wenn man es denn kann. Denn die Handlungsspielräume der Kommunen werden enger, je klammer die Kassen sind, und immer mehr Fragen, die früher in einer Gemeinde lösbar waren, lassen sich nur noch gemeinsam mit den Nachbarn beantworten. Genau hier setzen die unterschiedlichen Regionalmanagements an. Sie sollen Kooperationen und Projekte ermöglichen, die für einzelne Gemeinden allein nicht umsetzbar wären.

Die Regionalmanagements in Österreich sind in der Regel an LEADER angedockt, das EU-Förderprogramm für den ländlichen Raum, und entsprechend gebaut. In Österreich gibt es 83 LEADER-Regionen, dazu in jedem Bundesland eine eigene Form des Regionalmanagements. Diese Strukturen funktionieren in dem, wofür sie gemacht wurden: Sie wickeln EU-Förderprogramme ab, koordinieren Projekte, vermitteln zwischen Land und Gemeinde, betreuen Förderwerber.

Der österreichische Normalfall – Wenn der Schwanz mit dem Hund wedelt

LEADER ist europäisch organisierte Regionalentwicklung. Lokale Aktionsgruppen, zu mindestens 51 Prozent zivilgesellschaftlich besetzt, entwickeln eine lokale Entwicklungsstrategie und entscheiden über die Vergabe von Projektmitteln. Das ist demokratisch fortschrittlich, weil es die Bevölkerung direkt einbindet, und es ist ein wichtiger Motor für innovative Projekte im ländlichen Raum.

Die Regionalmanagements in den Bundesländern haben sich rund um diese Logik gruppiert, jedes Bundesland mit eigener Akzentsetzung. Während beispielsweise Regionalmanagements in Tirol primär LEADER- und Interreg-Förderungen sowie regionale Sonderförderprogramme administrativ abwickeln, setzt Kärnten stark auf LEADER-Regionen plus Regionalverbände. Diese entwickeln IREPs, integrierte regionale Entwicklungsprozesse, als thematische Grundlage für die Regionalentwicklung.

Bei aller Unterschiedlichkeit folgt das Modell einer ähnlichen Grundlogik: Eine professionelle Stelle, oft mit zwei bis fünf Mitarbeitenden, die Projekte vorbereitet, prüft, begleitet und abrechnet. Die Gemeinden sind in diesem System nicht die treibende Kraft, sondern Empfänger von Beratung und Projektpartner. Das funktioniert für die Aufgabe, für die es gemacht wurde. Es funktioniert weniger gut, wenn die eigentliche Frage eine andere ist: Wie organisieren sich Gemeinden so, dass sie gemeinsam tragfähige strategische Entscheidungen treffen können. Jenseits der Frage, für welches Projekt gerade Fördermittel beantragt werden?

Gemeinsame Kooperationsräume – Vom Kopf auf die Füße

Das Bundesland Vorarlberg geht hier einen eigenen Weg, und das ist kein Zufall, sondern Ergebnis einer bewussten Entscheidung. Aus dem Pilotprojekt »Vision Rheintal« entwickelte das Land das Modell der Kooperationsräume: Gemeinden schließen sich in kleineren Einheiten zusammen, entweder als informelle Planungsregionen oder als institutionalisierte REGIOs. Als das Konzept der Kooperationsräume im Jahr 2017 entwickelt wurde, waren manche REGIOs schon ein paar Jahrzehnte alt. So war es leicht, die neue Struktur in den Regionen zu verankern. Grundlage der Zusammenarbeit ist ein regionales räumliches Entwicklungskonzept (regREK). Ein gemeinsames, von den Gemeindevertretungen abzusegnendes Strategiedokument, in dem die kooperierenden Gemeinden ihre Ziele festlegen. Das Land Vorarlberg unterstützt diese Strukturen über eine eigene Basisförderung für raumplanerische Aktivitäten, die ausdrücklich nicht projektgebunden ist, sondern die institutionelle Zusammenarbeit auf regionaler Ebene dauerhaft absichert.

Der Unterschied zur klassischen Förderstellenlogik ist substanziell. Eine Vorarlberger REGIO ist nicht in erster Linie dafür da, dass möglichst viele LEADER-Mittel in die Region fließen. Sie ist dafür da, dass die Gemeinden einer Region einen gemeinsamen Raum für Verhandlung, Strategie und Entscheidung haben. Das schließt LEADER-Projekte nicht aus – aber es macht sie nicht zum Daseinszweck.

Projekt- statt Strukturorientierung

LEADER läuft in Vorarlberg über eigene Organisationseinheiten und ist als Förderungsvermittler etabliert. Die REGIOs arbeiten auf einer anderen Ebene: nicht projektorientiert, sondern strukturorientiert. Das hat einen unscheinbaren, aber entscheidenden Effekt. Wenn die Frage nicht lautet »Welches Projekt fördern wir?«, sondern »Wie wollen wir als Region in zehn Jahren leben?«, verändert sich der politische Gesprächsraum zwischen den Gemeinden grundlegend. Aus Förderwerbern werden Gestalter. Aus einer Abwicklungsbeziehung wird eine politische.

Ein Gefäß, sie zu einen

Die Frage nach gemeindeübergreifender Kooperation ist in den letzten Jahren in ganz Österreich drängender geworden. Und mit ihr eine Debatte, die viele Gemeinden in die Defensive bringt: die Debatte um Gemeindefusionen. Sie wird meist von oben geführt, oft budgetgetrieben, und sie hinterlässt in den betroffenen Gemeinden ein Gefühl von Verlust und Bevormundung. Das ist verständlich, aber es ist auch eine verpasste Gelegenheit. Denn die eigentliche Frage hinter dem Fusionsruf sollte nicht sein »Wie sparen wir Verwaltungskosten?«, sondern »Wie organisieren wir uns so, dass wir in komplexen Zeiten überhaupt noch handlungsfähig sind?« Auf diese Frage gibt es sicherlich mehr als eine Antwort. Fusion ist eine. Institutionalisierte Kooperationsräume sind eine andere. In vielen Fällen vermutlich auch die identitätsstiftendere, weil sie die Eigenständigkeit der Gemeinden bewahren und gleichzeitig die regionale Handlungsfähigkeit aufbauen.

Die Struktur allein reicht nicht

Das Vorarlberger Modell zeigt, dass dieser Weg gangbar ist. Es zeigt aber auch, und das gehört zur ehrlichen Bilanz, dass die bloße Existenz einer REGIO noch nicht ausreicht. Auch in Vorarlberg funktioniert nicht jede REGIO gleich gut. Der Landesrechnungshof hat 2023 die REGIO Leiblachtal scharf kritisiert: unklare Zielsetzung, Selbstentlastung durch Personenidentität in den Gremien, Einstimmigkeitsprinzip, das die Handlungsfähigkeit lähmt. Eine Gemeinde trat aus, eine zweite stellte die Beitragszahlung ein. Die Struktur war da, aber sie wurde nicht so gelebt, dass sie tragfähige Entscheidungen produzierte.

Die Vorarlberger Grundstruktur ist also eine Voraussetzung, keine Garantie. Sie schafft den institutionellen Rahmen, in dem regionale Kooperation möglich wird. Aber sie ersetzt nicht die strategische Arbeit, die nötig ist, um diesen Rahmen mit Substanz zu füllen. Wenn es jedoch stimmig angegangen wird, dann kann in diesen Strukturen die gemeinsame Region politisch entwickelt werden. Und damit natürlich auch eine Menge Verwaltungskosten eingespart, oder die Qualität der Arbeit bei gleichen Kosten massiv gesteigert werden.

Sture Bergbauern als Kooperationsmeister

Wie ein solcher Raum entstehen kann, wenn man ihn ernsthaft baut, lässt sich am Großen Walsertal in Vorarlberg beobachten. Das Tal besteht aus sechs Gemeinden, die Gesamtbevölkerung umfasst rund 3.300 Personen. Besiedelt wurde das Tal im 14. Jahrhundert durch Walser aus dem Wallis. Sie kamen mit besonderen Freiheitsrechten in die hochgelegenen Siedlungsgebiete, die ihnen für die Erschließung dieser bis dahin unbesiedelten Räume zugesichert wurden. Eine Eigenständigkeit, die die Walser bis heute irgendwie in sich tragen.

2022 startete die REGIO Großes Walsertal anlässlich des bevorstehenden 50-jährigen Bestehens einen umfassenden Entwicklungsprozess. Statt ein Jubiläumsfest zu feiern, einigten sich die sechs Bürgermeister gemeinsam mit der Obfrau Andrea Schwarzmann auf Initiative des Geschäftsführers des Vereins REGIO, Ingo Türtscher, darauf, die langjährige Zusammenarbeit in die Zukunft zu tragen. Denn auch wenn in den 50 Jahren einige gemeinsame Projekte (zum Beispiel eine gemeinsame Mittelschule oder die – erfolgreiche – Bewerbung als Biosphärenpark) auf den Weg gebracht wurden, waren die Entscheidungsstrukturen irgendwo in den letzten Jahrzehnten steckengeblieben. 

Ich durfte diesen Prozess als externer Begleiter im Auftrag der REGIO konzipieren und mitgestalten. Drei Handlungsfelder konnten in dem Prozess herauskristallisiert werden, an denen die Kooperationsmöglichkeiten zwar vorhanden, aber noch nicht ideal institutionalisiert waren.

1) Es gibt (fast) keine Gemeindethemen mehr

Die erste Verschiebung betrifft den Ort des Entscheidens. De facto gibt es keine Themen mehr, die Kleingemeinden allein bewerkstelligen können. Gesetzlich müssen Entscheidungen über Gemeindebudgets aber von den Gemeindevertretungen abgesegnet werden. In der Vergangenheit wurden die Themen im Regionalvorstand (den sechs Bürgermeistern) vorbesprochen und dann von ihnen in die Gemeindevertretungen getragen. Dadurch entstand ein Diskussions- und Abstimmungsvakuum, das Unzufriedenheit hervorrief. Im Zentrum unseres Prozesses stand daher die Frage, wie ein gemeinsamer Entscheidungsraum entstehen kann, ohne die kommunale Hoheit aufzulösen. Mit der Kommunalwahl 2025 wurden die Statuten des REGIO-Vereines angepasst und neue Gremien gebildet. Jedes Mitglied einer Gemeindevertretung ist jetzt automatisch auch Mitglied der Regionalvertretung. Außerdem wurde ein neues Gremium gegründet: das sogenannte »Regionalparlament«, das von diesen Regional- sprich Gemeindevertretungen gebildet wird. Themen, die das Tal betreffen, werden nun gemeinsam in talweiten Runden vorbesprochen und die Abstimmung vorbereitet. Danach wird vor Ort abgestimmt. Allerdings in sechs parallel stattfindenden Gemeindevertretersitzungen. Atmosphärisch entscheidet das Tal dadurch gemeinsam, rechtlich entscheiden sechs Gemeinden getrennt. Die kommunale Hoheit bleibt unangetastet, der gemeinsame Raum entsteht trotzdem.

2) Bündelung der operativen Akteure

Die zweite Verschiebung betrifft die Bündelung der operativen Akteure. Regio-Management, Biosphärenpark, Klima- und Energiemodellregion (KEM), Klimawandelanpassungsregion (KLAR) - diese in vielen Regionen parallel laufenden Organisationen wurden in einer gemeinsamen Einheit zusammengeführt, die als beratende und umsetzende Struktur der politischen Diskussionen des Tales fungiert.

Das ist mehr als organisatorische Aufräumarbeit. In vielen Regionen werden Stellen wie KEM, KLAR oder e5 als zusätzliche Einheiten betrachtet, die eigene Projekte entwickeln: Workshops, Glühbirnentausch, Informationskampagnen. Dinge, die es oft nur gibt, weil es die Stelle gibt, und weil die Stelle sich rechtfertigen muss. Im Walsertal wurde der umgekehrte Weg gewählt. Die Stellen sind nicht als Add-On angelegt, das parallel zur Politik werkelt, sondern als Beratungskompetenz, die ihre Expertise in bestehende Gemeinde- und Regionalprojekte einbringt. Dadurch steht den Gemeinden in Themen wie Energie, Klimaanpassung oder Nachhaltigkeit ein professionelles Wissensreservoir zur Verfügung, ohne dass parallel ein zweites Projektuniversum aufgemacht wird.

Gleichzeitig wurden sämtliche (!) Strategiepapiere der vergangenen Jahre in einem einzigen Regionalplan zusammengeführt. Aus mehreren Papieren, die nebeneinander existierten und sich teilweise widersprachen, wurde ein gemeinsames Arbeitsdokument mit Zielen und Indikatoren. Einstimmig beschlossen von der Generalversammlung der REGIO, als operativer Umsetzungsplan des Tales für die kommenden Jahre. Aufgedoppelt mit einem neuen Leitbild, das die Haltung des Tales hinter diesen Entscheidungen trägt.

3) Partizipation als dauerhafte integrale Logik

Die dritte Verschiebung betrifft die Bürgerbeteiligung. Beteiligung ist in den meisten Kommunen eine Projektbeigabe: Wenn eine Förderung oder ein Leitbild sie vorschreibt, wird sie organisiert, danach endet sie wieder. Im Walsertal wurde diese Logik umgedreht. Anstelle punktueller Formate entsteht eine dauerhafte Infrastruktur. Zum Beispiel ein ausgeloster Bürgerbeirat aus zweiundvierzig Bürgerinnen und Bürgern als Soundingboard für die Politik. Oder mit integrierten Beteiligungsstrecken während des Kulturfestivals »Walser Herbst«, oder mit offenen Formaten wie der »Werkstatt fürs Tal«. Diese Ebene entscheidet nicht. Sie ermöglicht Entscheidungen, indem sie jenes Wissen bereitstellt, auf das sich die politische Ebene stützen kann, wenn sie es braucht.

Ein Modell für alle?

Was dieses Beispiel zeigt: Die Vorarlberger Grundstruktur eröffnet einen Möglichkeitsraum, der ohne sie nicht da wäre. Aber wirksam wird sie erst, wenn sie konkret gestaltet wird. Mit klaren Entscheidungswegen, mit organisatorischer Bündelung, mit dauerhafter Beteiligung. Die Struktur allein reicht nicht. Die Struktur plus die Arbeit an ihr ergibt etwas, das deutlich mehr ist als die Summe der Teile.

Lässt sich das Vorarlberger Modell übertragen? Die ehrliche Antwort lautet: nicht eins zu eins. Es hat institutionelle Voraussetzungen, die nicht überall gegeben sind. Das Land Vorarlberg fördert die regionale Ebene aktiv und konzeptionell, nicht nur projektbezogen. Die Gemeinden sind selbst für österreichische Verhältnisse klein und überschaubar. Es gibt eine lange Tradition der gemeindlichen Selbstverwaltung, in der Walser Region sogar mit historischen Wurzeln bis ins vierzehnte Jahrhundert.

Aber selbst wenn die institutionelle und rechtliche Form nicht übertragbar ist, der Prozess im Walsertal zeigte deutlich: das wichtige ist die Logik dahinter.  Gemeindekooperation als institutionalisierter Entscheidungsraum zu denken, nicht als Projektbeziehung. Strategische Arbeit auf der regionalen Ebene als eigenständige politische Aufgabe zu verstehen, nicht als Anhängsel der Förderlogik. Die Frage nach gemeinsamer Entscheidungsfähigkeit zuerst zu stellen, und die nach Projektförderung zweitens.

Das geht überall dort, wo Gemeinden bereit sind, sich diese Frage zu stellen, und wo Landesregierungen bereit sind, regionale Strukturen nicht nur an ihrer Förderaktivität zu messen. Beides ist nicht selbstverständlich. Aber beides ist möglich. Und beides ist die deutlich konstruktivere Antwort auf die Komplexität, vor der Gemeinden heute stehen, als der Reflex zur Fusion. Denn das Spannende an gut gemachten regionalen Kooperationen ist, dass sie nicht nur die Effizienz erhöhen. Sie verändern das politische Selbstverständnis der beteiligten Gemeinden. Aus Verwaltungseinheiten, die nebeneinander operieren, werden Akteure, die gemeinsam denken und entscheiden. Aus einer regionalen Geografie wird ein politischer Raum. Das ist etwas, das eine Fusion nicht leistet, weil sie die Eigenständigkeit aufhebt, statt sie produktiv zu machen.

Dass das nicht überall gelingt, ist kein Argument gegen das Modell. Es ist ein Argument dafür, an ihm zu arbeiten. Strukturell, strategisch, aber vor allem mit einem sehr langen Atem. Gelingende Gemeindekooperation, um zur Anfangsfrage zurückzukehren, ist weniger eine Methode oder ein Projektmanagement als vielmehr ein politischer Raum, in dem Gemeinden lernen, gemeinsam zu denken, ohne sich aufzugeben.

© Photo: Magdalena Türtscher, Büro Magma